一、巴西農(nóng)村交通落后，阻礙教育機(jī)會(huì)均等

　　巴西是世界上最大的國(guó)家之一，其國(guó)土面積8，500平方公里，人口數(shù)量1.55億，均排在世界前列。1991年，巴西農(nóng)村，特別是東北部貧困地區(qū)居住著全國(guó)25%的人口(約3，600萬)。1985年，巴西仍然有35%的家庭(5，300萬人口)屬于貧困家庭，其平均月收入低于30美元，僅相當(dāng)于該國(guó)法定最低收入的50%;農(nóng)村極度貧困人口數(shù)量高達(dá)1，200萬。[1]農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后是導(dǎo)致農(nóng)村交通落后的決定性因素。農(nóng)村居民及從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的城市居民所能利用的交通工具十分有限，主要包括步行、自行車、拖拉機(jī)和不規(guī)律的通勤公交車等。有條件購(gòu)置私人交通工具(如摩托車、廂式貨車等)的農(nóng)民群體還不到農(nóng)村人口的7%。[2]即使是居住于城市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，其交通工具的質(zhì)量也相當(dāng)?shù)拖?，甚至存在安全隱患。

　　巴西農(nóng)村交通落后的面貌同樣反映在農(nóng)村兒童入學(xué)的交通狀況中，農(nóng)村兒童上學(xué)的交通方式僅限于步行、自行車、拖拉機(jī)或不定期的公交車。由于交通困難，大多數(shù)兒童就讀于低年級(jí)小規(guī)模學(xué)校，接受低質(zhì)量的教育。1985年，在巴西全國(guó)680萬農(nóng)村適齡兒童中，有560萬兒童就讀于14.4萬所農(nóng)村小學(xué)(校均規(guī)模35人)，其直接原因在于家校距離近，能夠避免交通壓力，[3]但這類學(xué)校辦學(xué)條件較差、教學(xué)質(zhì)量難以保證。如學(xué)生想繼續(xù)升入高年級(jí)，就不得不到較遠(yuǎn)的大規(guī)模學(xué)校上學(xué)。但迫于交通困難，升入高年級(jí)的學(xué)生僅相當(dāng)于低年級(jí)兒童數(shù)量的4.4%。如圣保羅市有63%的農(nóng)村學(xué)生在農(nóng)村學(xué)校就讀，其中92.8%的兒童就讀于小規(guī)模學(xué)校，僅有7.2%的兒童就讀于高年級(jí)學(xué)校;另外，37 010的農(nóng)村學(xué)生就讀于城市學(xué)校，且升入高年級(jí)的學(xué)生比例較高，其原因在于這類學(xué)生家庭相對(duì)富裕，有能力承擔(dān)上學(xué)交通的私人成本，能完整地享受義務(wù)教育。[4]可見，在校車政策實(shí)施之前，巴西農(nóng)村落后的交通條件嚴(yán)重制約著教育的機(jī)會(huì)均等。

　　二、實(shí)施農(nóng)村校車供給計(jì)劃，促進(jìn)教育機(jī)會(huì)均等

　　(一)轉(zhuǎn)變交通服務(wù)理念，保障兒童受教育權(quán)

　　巴西校車政策的實(shí)施得益于決策者公共服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變——由市場(chǎng)導(dǎo)向轉(zhuǎn)為福利導(dǎo)向。一直以來，“市場(chǎng)原則”在交通供給系統(tǒng)中占據(jù)主導(dǎo)地位，即交通服務(wù)只供給有能力負(fù)擔(dān)交通成本的群體，這是一種以成本分擔(dān)為前提的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。偏遠(yuǎn)農(nóng)村居民由于經(jīng)濟(jì)水平較低，沒有能力負(fù)擔(dān)相對(duì)高額的交通成本。巴西政府轉(zhuǎn)向以福利為導(dǎo)向后，將交通服務(wù)作為滿足所有公民需求的公共服務(wù)，[5]主張交通服務(wù)應(yīng)該為公民參與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和文化活動(dòng)提供條件，為適齡兒童接受教育提供保障。對(duì)于公民參與教育活動(dòng)，特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村兒童接受義務(wù)教育過程中的交通需求，巴西政府明確規(guī)定“受教育權(quán)是所有兒童必須享有的基本權(quán)利”，將免費(fèi)校車作為保障兒童受教育權(quán)的基本措施，納入政府的責(zé)任范圍?？梢?，校車免費(fèi)供給打破了以往成本分擔(dān)的市場(chǎng)機(jī)制，將福利觀念引入到公共服務(wù)中，以此為基礎(chǔ)，校車服務(wù)成為保障巴西所有兒童受教育權(quán)的重要條件。

　　(二)“聯(lián)邦一州一地方”政府共同負(fù)責(zé)校車財(cái)政供給

　　巴西農(nóng)村校車服務(wù)的財(cái)政供給實(shí)行“聯(lián)邦一州一地方”政府共同負(fù)責(zé)制。具體來講：第一，聯(lián)邦政府的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。聯(lián)邦政府根據(jù)地方政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，將經(jīng)費(fèi)按比例下?lián)艿礁髦荩?duì)偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)給予特殊支持。州政府具體安排經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出，主要包括新建學(xué)校，支付教師工資，提供午餐和校車服務(wù)等。第二，州政府和縣政府對(duì)校車服務(wù)的經(jīng)費(fèi)支持。由于財(cái)政能力差異，一些財(cái)政能力強(qiáng)的地方政府針對(duì)校車經(jīng)費(fèi)支持力度相對(duì)較大，如圣保羅州教育當(dāng)局在1990年～2000年間對(duì)農(nóng)村校車的支出達(dá)到校車經(jīng)費(fèi)總量的25010。[6]而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政支持能力有限，這類地區(qū)就十分注意挖掘多方面的資源，保障校車供給。第三，獲取私立交通系統(tǒng)的支持。公立校車在學(xué)生上課期間會(huì)暫時(shí)閑置，從而導(dǎo)致成本消耗。一些當(dāng)?shù)卣疄楣?jié)省成本，與私立交通系統(tǒng)簽訂合約，以低價(jià)格雇用私立校車，為農(nóng)村學(xué)生提供相對(duì)靈活的交通服務(wù)。如圣保羅州坎皮納斯學(xué)區(qū)的校車經(jīng)費(fèi)來源中，公立校車、公交車(政府租賃)、私立校車所占的經(jīng)費(fèi)比例分別為48.5%、20.5%和31.0%。[7]因此，以各級(jí)政府投入為主體的多元財(cái)政支持是巴西農(nóng)村校車服務(wù)計(jì)劃的有力保證。

　　(三)校車服務(wù)的管理和規(guī)劃

　　校車服務(wù)管理是保證校車有效供給的必要條件。巴西農(nóng)村校車的管理由多級(jí)政府共同負(fù)責(zé)。其中，中央政府主要針對(duì)校車服務(wù)的質(zhì)量、運(yùn)行、安全等事宜做出標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定;市(縣)級(jí)政府全面負(fù)責(zé)學(xué)區(qū)內(nèi)農(nóng)村校車供給的運(yùn)行機(jī)制，包括購(gòu)買校車、雇用司機(jī)、租用私立交通公司的汽車、確定運(yùn)行時(shí)間等。第一，確認(rèn)校車供給的相關(guān)因素。各級(jí)政府從宏觀和微觀層面對(duì)校車規(guī)劃的相關(guān)因素進(jìn)行全面分析，主要包括：(1)確定不同群體(偏遠(yuǎn)農(nóng)村到縣鎮(zhèn)中心學(xué)校、農(nóng)村到城市學(xué)校的兩類學(xué)生群體)對(duì)校車的需求;(2)根據(jù)居民的生活習(xí)慣、低齡兒童的舒適及安全等問題，規(guī)劃校車運(yùn)行時(shí)間;(3)根據(jù)學(xué)生年齡、自然地理環(huán)境特征等，計(jì)算學(xué)生的步行時(shí)間;(4)交通工具的承載能力;(5)安全因素，針對(duì)司機(jī)駕駛資格、車速和路況等進(jìn)行嚴(yán)格考察和限定;(6)根據(jù)學(xué)生最后到達(dá)的目的地來確定校車夜間?？奎c(diǎn);(7)司機(jī)的工作時(shí)間表、飲食及休息。根據(jù)以上因素，具體確定成本、每千米每輛車發(fā)生交通事故的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、每輛車的運(yùn)行時(shí)間、安全、舒適度等量化標(biāo)準(zhǔn)，以此評(píng)估校車的服務(wù)質(zhì)量水平。[8]第二，校車供給類型多樣。針對(duì)農(nóng)村社區(qū)的規(guī)模、適齡兒童的分布以及交通工具的承載量，巴西農(nóng)村校車類型主要有三類：(1)標(biāo)準(zhǔn)公交車，承載量為45個(gè)兒童，適用于大型社區(qū);(2)中客車，承載量為26～30個(gè)兒童，適用于中型社區(qū);(3)大眾面包車。作為最小型的校車類型，其承載量為15個(gè)兒童(<12歲)或9個(gè)成年人，適用于小型社區(qū)。