《校車安全管理條例》(下稱《條例》)剛一出臺，即引起廣泛關注。其中，不少論者將目光投到幼兒無緣校車保障問題上。不過，這并非影響校車治理的全盤問題。在筆者看來，《條例》未以法律形式對政府部門的權責邊界予以界定，將直接影響校車治理能否落到實處。

　　筆者通讀《條例》，其中多次規定“相關職責在縣級以上人民政府”。不過，以我國目前“壓力型”的事權分配機制：上級政府會將事權打包，以指標的形式層層分派給下級政府，最終造成基層包袱越壓越重，形成所謂的“基層全能政府”。依此邏輯推算，《條例》規定縣級為最低履職主體，在現實中真正履職的估計也將是縣級政府。所謂的“縣級以上政府”，估計僅剩“業務指導”的份了。

　　不過，中國的縣級及其下級政府同樣是“無能政府”。目前，我國的義務教育就以“區縣管理”為主。尤其是在校車治理薄弱的農村地區，從本世紀初開始即實行了“地方政府負責，分級管理，以縣為主”的管理體制。如果說，義務教育僅涉及財政、人事等職能相對簡單的部門，縣級政府尚可協調管理，但校車因為涉及“公安、交通”等由地市級政府垂直管理的部門，由縣級負責就多少會捉襟見肘了。

　　自秦漢以來，中國即是幅員遼闊的超大型國家，而隨著行政分級和地域的廣度，中央政府對地方的管理力度會逐級衰減。為防止地方成為“獨立王國”，中央對一些權力部門施行垂直管理，即成為中央對地方控制的“抓手”之一。以目前的區縣級政府而言，其建制就并非完全政府。比如，公安、交通運輸、質監等部門屬地級市垂直管理;工商、海關等部門則分別隸屬省、國家垂直管理。

　　根據《條例》規定，縣級以上地方人民政府教育、公安、交通運輸、安全生產監督管理等有關部門履行校車安全管理的相關職責。如前所述，所謂縣級以上政府履職，其實最后就會被化約為縣級政府履職。以目前的區縣級政府建制，《條例》中的職責部門僅有“教育”和“安監”屬其管理。如果區縣級政府再存在將校車治理事權分派到“區縣教育局”和“區縣安監局”情況，那么就會形成：區縣教育局(科級)+區縣安監局(科級)+市公安局(處級)+市交通局(處級)的治理模式。

　　在中國，這正是一種執行時難以協調的治理模式。眾所周知，政府的各部門因職能、壓力來源不同，所以存在各自的部門利益。多部門若要協調治理，必有更具超然性的上級政府協調，而讓下級部門指揮上級部門，則是幾無可能。具體到校車治理模式，承擔責任最大的為區縣及下屬教育局，但致命的是，責任最大者卻是行政級別最低的。即便由教育局的上級“縣區協調”，公安及交通局也不屬其管轄，在部門利益面前，很難保證這些上級部門有所承擔。這也正是縣級“無能政府”的結構性矛盾：擔主要責任的基層政府沒權力，有權力的上級部門不擔主要責任。

　　事實上，在西方發達國家，無論是單一制還是聯邦制，各級政府部門的權責分工均以法律形式明確規定。哪個級別的哪個部門負責哪些事項一目了然，無需上級協調，各部門依法行政即可。但遺憾的是，此次《條例》過分強調“縣級以上政府”的屬地負責原則，卻對一些由上級政府垂直管理部門應承擔的相應職責淡化，這勢必會增加行政執行成本。

　　對此，筆者建議，雖然《條例》已下發執行，但政府部門有必要補充細化。首先需厘清屬地政府和職能部門的權責邊界，在屬地政府負責的同時，界定并強化職能部門的責任，促其共擔責任;長遠而言，對于縣級政府賦權也必不可少，使其真正能協調公安、公路等部門。